1. UVOD
Visoki je upravni sud, 30. lipnja 2015., u dvama postupcima vođenima radi ocjene zakonitosti općih akata, temeljem ovlasti sadržanih u odredbama čl. 3/2. i 83. – 88. Zakona o upravnim sporovima , ex officio pokrenuo postupak ocjene zakonitosti i dvjema Presudama ukinuo točke 3.3. i 3.4. čl. 3. Odluke o načinu odjave prijamnika i točke 4.6. i 4.7. čl. 4. Odluke o načinu kontrole plaćanja mjesečne pristojbe kao općih normativnih akata donijetih 24. siječnja 2012. po Hrvatskoj radioteleviziji . U ovom ćemo radu, stoga, prezentirati kojim je razlozima Visoki upravni sud obrazložio pokretanje postupaka po službenoj dužnosti, kako su glasile ukinute točke, koji su bili prigovori podnositelja , kako se na Zahtjev referirao HRT u svojstvu donositelja Odluka i, naposljetku, na kojim je pravnim shvaćanjima i izvorima Visoki upravni sud pravno utemeljio gorenavedene Presude. Zaključno uvodno napominjemo da su ukinute odredbe prestale vrijediti s danom 10. kolovoza 2015. kao danom objave Presuda u Narodnim novinama .
2. ODLUKA POSLOVNOG BROJA Usoz-321/13-8
2.1. Prigovori podnositelja Zahtjeva
Iako je Visoki upravni sud, kako uvodno rekosmo, postupak ocjene zakonitosti općih akata formalno pokrenuo po službenoj dužnosti, na pokretanje ga je istih stimulirao i motivirao Zahtjev za ocjenu zakonitosti podnijet po podnositelju Josipu Kudiću. Obrazlažući Zahtjev podnositelj je naveo da je HRT-u 28. listopada 2011. podnio pisani otkaz RTV pristojbe zbog nekorištenja RTV usluge koji HRT nije prihvatila već od njega zatražila da odjavu prijamnika podnese na propisanom obrascu, Zahtjevu za odjavu RTV prijamnika, čiji sastavni dio je Izjava zbog čijeg sadržaja je odbio potpisati obrazac. Predlagatelj je, nastavno, argumentirao da je u točki 3.4. čl. 3. Odluke o načinu odjave prijamnika, dalje Odluke, propisano da ...dopušta ovlaštenoj osobi HRT-a svakodobno provođenje kontrole posjeda prijamnika..., a pod točkom 3.3. istog članka ...da je upoznat s činjenicom da ga je u slučaju odbijanja odnosno onemogućavanja HRT-a u provođenju kontrole posjeda prijamnika HRT ovlašten ponovo prijaviti za plaćanje mjesečne pristojbe... Podnositelj se, smatrajući citirane točke pravno inegzistentnima, pozvao na ustavne odredbe o nepovredivosti doma i ograničenjima pretrage doma i istaknuo da Zakonom o Hrvatskoj radioteleviziji gorenavedene mogućnosti odnosno ovlasti HRT-a nisu predviđene zbog čega te točke Odluke smatra neustavnima i nezakonitima osporivši, naposljetku, i sam Zahtjev za odjavu RTV prijamnika kao obrazac koji mu je dostavljen povodom njegovog pisanog obraćanja HRT-u s ciljem otkazivanje RTV usluge smatrajući ga pojedinačnom odlukom donesenom na temelju općeg akta.
2.2. Razlozi pokretanja postupka po službenoj dužnosti
Konstatiravši činjenicu da, temeljem odredbe čl. 83/1. ZUS-a, postupak ocjene zakonitosti općeg akta može pokrenuti na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupina osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa u roku od 30 dana od dostave odluke, kao i na temelju obavijesti građana, te činjenicu da podnositeljev Zahtjev ...ne udovoljava zakonom propisanim pretpostavkama za pokretanje postupka po zahtjevu fizičke osobe..., Visoki je upravni sud, ...smatrajući da predmet ima šire značenje koje prelazi okvire pojedinačnog slučaja..., postupak inicirao i proveo po službenoj dužnosti. Naravno, za pozdraviti je takvo pokretanje i provedbu postupka ocjene zakonitosti općeg akta po službenoj dužnosti, u slučaju kad nisu bile ispunjene procesne pretpostavke za pokretanje postupka po Zahtjevu goreimenovane fizičke osobe jer je Visoki upravni sud mogao ići linijom manjeg otpora i Zahtjev odbaciti kao nedopušten.
2.3. Pravno referiranje HRT-a
HRT se, dakako, s argumentacijom nalazećom u Zahtjevu nije složila navodeći u očitovanju na isti da se razlog odbijanja potpisa zahtjeva za odjavu sastoji u tome što isti sadrži Izjavu da će vlasnik odnosno korisnik dopustiti ovlaštenim osobama nesmetano provođenje kontrole iznijetih činjenica te da je upoznat da će ga HRT u slučaju odbijanja odnosno onemogućavanja HRT-a u provedbi kontrole ponovno prijaviti odnosno teretiti za plaćanje RTV pristojbe. Takva izjava, po mišljenju HRT-a, daje se samo i jedino za određenu svrhu i namjenu odnosno u svrhu kontrole u izjavi o odjavi prijamnika iznijetih činjenica i ne predstavlja kršenje odredbi Ustava o nepovredivosti doma. Zaključno, HRT je istaknula smatranje da kao tijelo javne vlasti ima pravo donositi opće akte u kakve spada i predmetna Odluka s pripadajućom Izjavom, a koja je po njoj donesena u skladu sa Zakonom i obvezama koje je HRT kao javni medijski servis preuzeo u osiguravanju izvršenja programskih obaveza, te donijeta po ovlaštenoj osobi i propisno objavljena zbog čega ...HRT u sadržaju predmetne Odluke i pripadajuće joj Izjave ne nalazi ništa sporno... U kontekstu navedenog, promatrano s procesnopravnog aspekta, smatramo da je krajnje upitna procesna odluka da se Zahtjev dostavi na očitovanje donositelju akta. Naš procesni stav, naime, temeljimo na činjenici da postupak nije pokrenut po Zahtjevu, temeljem odredbe čl. 83/1. ZUS-a, nego po službenoj dužnosti, temeljem odredbe čl. 83/2. ZUS-a, pa smo skloniji stavu da je Zahtjev, kad je već dostavljen donositelju, procesno trebalo tretirati kao obavijest građana.
2.4. Ocjena (ne)zakonitosti osporenih točaka Odluke
Visoki upravni sud je, prvotno, u obrazloženju Presude deklarirao pravno shvaćanje po kojem Odluka ...u osporenim dijelovima nije suglasna sa Zakonom... Drugo, konstatiravši činjenicu da je ista po pravnoj naravi opći akt odnosno općenormativni i pravno obvezujući akt koji donose tijela s javnim ovlastima radi uređenja pojedinih pitanja - izvršenja ili provedbe zakona, odnosno provedbe drugog propisa više pravne snage, koji uređuje odnose na općenit način i djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se taj akt na njih ima primijeniti, deklarirao je i pravno shvaćanje po kojem su temeljni zahtjevi koje opći akt mora ispuniti...da je pravna osnova njegova donošenja propisana zakonom, da ga je donijelo zakonom ovlašteno tijelo i da svojim sadržajem ne izlazi iz zakonom dopuštenog okvira... Treće, utvrdivši činjenicu da je Odluku donijela Uprava HRT-a na temelju odredaba čl. 21/2., 36/1. i 49/1. ZoHRT-u i mjerodavnih odredaba Statuta HRT-a, naveo je da su za ocjenu zakonitosti in concreto mjerodavne odredbe članaka 34/1., 36/1. i 47. ZoHRT-a i odredba članka 17/1. t. 18. Statuta iste. Naime, prvom je normirano da je ...svatko tko ima u vlasništvu ili posjedu radijski i televizijski prijamnik odnosno drugi uređaj za prijam radijskog ili audiovizualnog programa na području Republike Hrvatske koje je pokriveno prijenosnim signalom dužan HRT-u plaćati mjesečnu pristojbu utvrđenu čl. 35/2. Zakona..., a drugom da ...osoba iz članka 34/1. Zakona ne plaća mjesečnu pristojbu ako prijamnik odjavi. Način odjave prijamnika i kontrole plaćanja mjesečne pristojbe utvrđuje HRT svojom odlukom... U tom je smislu Visoki upravni sud, četvrto, naveo kako nije sporno da je zakonodavac prepustio HRT-u da svojom odlukom propiše način odjave prijamnika i kontrole plaćanja mjesečne pristojbe ...jer to izravno proizlazi iz odredbe članka 36/1. Zakona... No, isti smatra da ta ovlast nije neograničena i da ju ...HRT ne smije zloupotrijebiti na način da izađe iz zadanog pravnog okvira i svojim aktom, koji donosi radi provedbe zakona, propiše prava i obveze za koje nema zakonsku ovlast, a koje normiranje bi bilo protivno drugim propisima više pravne snage ili kojim bi bila kršena neka druga ustavna i zakonska prava građana... U slučaju konkretnih spornih točaka Odluke ...donositelj je prekoračio svoje zakonske ovlasti pa je ocjena Suda da Odluka po svom sadržaju u osporenom dijelu nije suglasna Zakonu... Naime, odredba je čl. 3. t. 3.3 propisivala da se ...zahtjev za odjavljivanje Prijamnika podnosi HRT-u neposredno ili putem punomoćnika u pisanom obliku na urudžbeni odjel HRT-a ili poštanskom preporučenom pošiljkom. Potpis Obveznika plaćanja mjesečne pristojbe odnosno potpis punomoćnika obveznika plaćanja mjesečne pristojbe koji nije odvjetnik na zahtjevu mora biti javnobilježnički ovjeren. Potpis odvjetnika punomoćnika nije potrebno ovjeravati. Ako se zahtjev podnosi putem punomoćnika, neovisno je li punomoćnik odvjetnik ili nije, zahtjevu je potrebno priložiti valjano izdanu punomoć na kojoj se potpis Obveznika plaćanja mjesečne pristojbe mora ovjeriti putem javnog bilježnika..., a odredbom je čl. 3. t. 3.4. normirano da se ...zahtjev za odjavu Prijamnika podnosi isključivo na službenom obrascu HRT-a koji je priložen ovoj Odluci i čini njen sastavni dio. Izjava ovjerena kod javnog bilježnika koja je sadržana u Zahtjevu za odjavu prijamnika sadrži izjavu Obveznika plaćanja mjesečne pristojbe: (I) da izjavu daje pod kaznenom i materijalnom odgovornošću, (II) da više nema u vlasništvu i/ili posjedu Prijamnik, (III) da dopušta ovlaštenoj osobi HRT-a svakodobno provođenje kontrole posjeda Prijamnika, (IV) da je upoznat s činjenicom da ga je u slučaju odbijanja, odnosno, onemogućavanja HRT-a u provođenju kontrole posjeda Prijamnika HRT ovlašten ponovno prijaviti za plaćanje mjesečne pristojbe... Peto, u kontekstu citiranih odredaba, Visoki je upravni sud deklarirao ocjenu po kojoj ...nezakonitost u odnosu na točku 3.3. Odluke postoji zbog propisivanja obveze javnobilježničke ovjere potpisa obveznika plaćanja mjesečne pristojbe i javnobilježničke ovjere potpisa obveznikovog punomoćnika... Nadalje, nastavio je argumentacijom po kojoj ...takva mogućnost nije predviđena niti jednom odredbom mjerodavnog Zakona o HRT-u, a niti je u predmetnoj Odluci naveden razlog za propisivanje obveze javnobilježničke ovjere potpisa... pa je ...uz obvezu plaćanja mjesečne pristojbe, koja je sama po sebi određeni teret za obveznike njezinog plaćanja, propisivanjem obveze javnobilježničke ovjere potpisa nezakonito uveden dodatni namet koji ne opravdava cilj koji se hoće postići i predstavlja mjeru prekomjernog opterećenja za obveznike plaćanja mjesečne pristojbe... Dalje, šesto, ...nezakonitost u odnosu na točku 3.4. Odluke, uz nezakonitost obveze javnobilježničke ovjere potpisa, postoji zbog propisivanja mogućnosti svakodobne kontrole posjeda i/ili vlasništva prijamnika jer Zakon o HRT-u ne sadrži odredbe koje bi regulirale način kontrole korištenja odjavljenog prijamnika, odnosno način na koji bi ovlaštene osobe HRT-a, ne povrijeđujući ustavna načela nepovredivosti doma i zaštite privatnosti, mogle obavljati tu zadaću... Također, nastavlja Sud, ...u odnosu na točku 3.4. nezakonitost postoji s obzirom na činjenicu da se u tom dijelu propisuje svojevrsna sankcija za obveznika pristojbe u slučaju odbijanja odnosno onemogućavanja HRT-a u provođenju kontrole posjeda prijamnika na način da je HRT ovlašten ponovno prijaviti ga za plaćanje mjesečne pristojbe, a za što nema ovlaštenje u Zakonu o HRT-u. Naime, prema odredbi članka 47. Zakona o HRT-u, korištenjem neprijavljenog prijamnika ili korištenjem prijamnika nakon odjave obveznik pristojbe čini prekršaj za koji je propisana novčana kazna. Budući da su za prekršaje i prekršajne kazne nadležni prekršajni sudovi, Visoki upravni sud smatra da je donositelj predmetne odluke izašao iz zakonskih okvira u smislu da je neovlašteno propisao sankciju za neprijavljivanje prijamnika odnosno korištenja odjavljenog prijamnika. U tim slučajevima HRT je protiv obveznika pristojbe mogao jedino podnijeti prekršajnu prijavu (optužni prijedlog) nadležnom prekršajnom sudu, te pokrenuti prekršajni postupak, na što je kao pravna osoba s javnim ovlastima izravno ovlašten temeljem odredbe članka 109. stavka 1. točke 3. Prekršajnog zakona... Posvema se slažući s citiranim pravnim shvaćanjima Visokog upravnog suda primjedbu imamo jedino zbog pozivanja na prekršajnopravni institut kojeg Prekršajni zakon ne poznaje, tzv. prekršajnu prijavu, jer smatramo da je upotreba takve kolokvijalne sintagme dopuštena pravnim laicima, no ne i pravnicima.
3. ODLUKA POSLOVNOG BROJA Usoz-322/13-5
3.1. Prigovori podnositelja Zahtjeva, razlozi pokretanja postupka po službenoj dužnosti i pravno referiranje HRT-a
U gorenavedenim je dijelovima sadržaj ove druge Presude identičan odnosno istovjetan obrazloženju Presude donijete pod poslovnim brojem Usoz-321/13-8 pa se ti dijelovi neće nepotrebno ponavljati.
3.2. Ocjena (ne)zakonitosti osporenih točaka Odluke
Obrazlažući ukidanje točaka 4.6. i 4.7. čl. 4. Odluke o načinu kontrole plaćanja mjesečne pristojbe, dalje Odluke, Visoki je upravni sud prvo pod točkama 4. – 7. ponovio uvodni dio obrazloženja nalazeći u odluci poslovnog broja Usoz-321/13-8. Potom je, drugo, od točke 8. nadalje, naveo da je u postupku ocjene zakonitosti predmetne Odluke utvrdio da je istu donijelo nadležno tijelo HRT-a na temelju mjerodavnog zakona, ali da je, međutim, propisujući način kontrole plaćanja, ...donositelj prekoračio svoje zakonske ovlasti pa je ocjena Suda da Odluka po svom sadržaju u osporenom dijelu nije suglasna zakonu... Nastavivši argumentaciju konstatacijom da se čl. 1 Odluke uređuje način naplate i provođenja kontrole plaćanja mjesečne pristojbe za korištenje radijskih i televizijskih prijamnika odnosno drugih uređaja za prijam radijskog ili audiovizualnog programa, a da prema odredbi čl. 4. t. 4.1. HRT ima pravo i obvezu obavljati kontrolu plaćanja mjesečne pristojbe od strane obveznika plaćanja mjesečne pristojbe utvrđenih odredbama članka 34. Zakona o HRT-u, Sud je, treće, citirao odredbu čl. 4. točke 4.6. kojom je bilo propisano da je ...obveznik plaćanja mjesečne pristojbe, neovisno o tome je li ili nije evidentiran kao obveznik, dužan na svakodobni bilo pisani bilo usmeni zahtjev ovlaštene osobe HRT-a omogućiti ovlaštenoj osobi HRT-a uvid u činjenicu vlasništva odnosno posjeda svih prijamnika koje posjeduje, te je u slučaju vlasništva odnosno posjeda prijamnika dužan predočiti dokaz o datumu nabave prijamnika odnosno datumu registracije motornog vozila koji ima ugrađen prijamnik..., te odredbu čl. 4. t. 4.7. koja je normirala da je ...obveznik plaćanja mjesečne pristojbe, neovisno je li ili nije evidentiran kao obveznik, dužan na svakodobni bilo pisani bilo usmeni zahtjev ovlaštene osobe HRT-a omogućiti ovlaštenoj osobi HRT-a uvid u činjenicu korištenja odjavljenog prijamnika... Potom je, četvrto, Visoki upravni sud deklarirao ocjenu prema kojoj ...nezakonitost i u odnosu na točku 4.6. i u odnosu na točku 4.7. Odluke postoji zbog propisivanja mogućnosti svakodobne kontrole posjeda i/ili vlasništva prijamnika jer izričaj navedenih odredaba dopušta interpretaciju da bi ovlaštena osoba HRT-a mogla bez ikakvih ograničenja ulaziti u domove građana radi utvrđivanja činjenica posjeda i/ili vlasništva prijamnika, dakle propisati prava i obveze za koje nema zakonske ovlasti, a koje normiranje bi bilo protivno drugim propisima više pravne snage ili kojim bi bila kršena neka druga ustavna i zakonska prava... Nadalje, peto, Sud je obrazlaganje nastavio mišljenjem po kojem ...ovlast HRT-a na uređenje kontrole plaćanja mjesečne pristojbe podrazumijeva propisivanje načina provedbe te kontrole koja, međutim, ne smije biti takva da prekomjerno oduzima ili ograničava druga prava obveznika pristojbe, primjerice prava na privatnost ili prava na nepovredivost doma, pri čemu se treba imati u vidu da načelo zakonitosti nalaže da svako postupanje javnopravnog tijela radi provedbe zakona ili drugog propisa bude u granicama zakona... Stoga je, šesto, argumentaciju Presude završio tvrdnjom po kojoj ..iz navedenih razloga nisu prihvatljive odredbe članka 4. predmetne Odluke prema kojima je obveznik pristojbe dužan na svakodobni usmeni zahtjev ovlaštene osobe HRT-a omogućiti toj osobi uvid u činjenicu vlasništva ili posjeda prijamnika odnosno korištenja odjavljenog prijamnika...
4. ZAKLJUČAK
Autor je ovog rada u dvjema člancima već tematizirao zakonsku obvezu plaćanja mjesečne RTV pristojbe HRT-u kao javnoj radioteleviziji. Navedene su Presude Visokog upravnog suda u tom kontekstu relevantne jer je isti utvrdio da je HRT kao javnopravno tijelo odnosno tijelo javne vlasti dijelovima navedenih Odluka kao provedbenih akata donijetih temeljem ZoHRT-i, te kao općih akata u smislu odredaba ZUS-a, u postupku donošenja istih postupio protivno načelu zakonitosti po kojem sukladno načelu normativne hijerarhije propisi niže pravne snage odnosno ranga moraju biti u skladu sa zakonom. S obzirom da kod ukinutih točaka Odluka to nije bilo posrijedi, čime je donositelj, osim protivno načelu zakonitosti, postupio i protivno načelu ustavnosti , Visoki je upravni sud uporabom svojih zakonskih ovlasti, nota bene pokrenuvši postupak ojene zakonitosti po službenoj dužnosti, što je za svaku pohvalu, ukinuo sporne točke Odluka kao nezakonite pravna posljedica kojeg je ukidanja njihovo nevaženje s danom objave Presuda u Narodnim novinama, s jedne strane, a s druge pravno sankcioniranje i penaliziranje HRT-a za arbitrarno i voluntarističko podzakonsko normiranje po ovlaštenom tijelu istog koje je protivno ustavnoj vrednosti vladavine prava.