Članak objavljen na pravnom portalu IUS INFO
odvjetnik DAMIR JELUŠIĆ, dipl.iur.
Odvjetničko društvo Vukić, Jelušić,
Šulina, Stanković,Jurcan & Jabuka d.o.o.
Rijeka, Nikole Tesle 9/V-VI.
PRAVO NA USLUGU OSOBNE ASISTENCIJE
1. UVOD
Tridesetak godina nakon uspostavljanja hrvatske države, te sedamnaest godina nakon što su manjem broju potrebitih osoba s invaliditetom osobni asistenti uslugu osobne asistencije pružali putem tzv. Pilot projekta osobne asistencije za najteže osobe s invaliditetom kojeg su operativno provodile udruge osoba sa invaliditetom, na snagu je 01. srpnja 2023. stupio Zakon o osobnoj asistenciji[1]. Naravno, iznimka su hrvatski ratni vojni invalidi čije je je pravo na osobnu asistenciju odnosno asistenta regulirano već dugi niz godina u specijalnom zakonu koji regulira prava stradalnika iz Domovinskog rata, a to je Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji[2]. Premda zakon regulira osobnu asistenciju koju, ovisno o korisniku usluge odnosno vrsti njegovog invaliditeta, pružaju osobni asistenti, pomoćnici u nastavi, komunikacijski posrednici i videći pratitelji, mi ćemo se u predmetnom članku, prostorne limitiranosti radi, fokusirati na uslugu osobne asistencije koju osobama s invaliditetom pružaju osobni asistenti. Iako su osobe s invaliditetom, poglavito one s najvećim i najtežim stupnjevima potonjeg, dugo i željno iščekivale normiranje tog svog prava donošenjem zakona i provedbenih podzakonskih propisa, kao jedna od osoba koja pripada navedenoj populaciji nipošto ili nikako ne možemo biti zadovoljni normativnim rješenjima koja zakon donosi. Stoga, nije teško anticipirati da će njegovo noveliranje uslijediti vrlo brzo zbog brojnih razloga, a primarno zbog toga što smatramo da je u važećoj formi jednostavno neprovediv u bitnim dijelovima za osobe s invaliditetom. Uvodno još zaključno akcentiramo naše mišljenje da je zakon najrestriktivniji prema onaj invalidskoj populaciji prema kojoj bi trebao biti najženerozniji, a to su osobe s najvećim i najtežim stupnjem invaliditeta. Štoviše, idući i korak dalje, bez kolebanja odnosno bez i najmanje zadrške možemo ustvrditi da će neke od tih osoba temeljem zakona imati manje prava odnosno usluge osobne asistencije nego što je to bilo u poviše navedenom vremenskom periodu trajućem od 2006. - 2023. tijekom trajanja kojeg navedeno pravo uopće nije malo normativni okvir na kojem se temelji odnosno bazira odnosno u periodu potpunog bezakonja. Država je, naime, tijekom čitavog tog vremenskog intervala uslugu osobne asistencije jednom manjem broju osoba sa najvećim i najtežim invaliditetom pružala i financirala, kolokvijalno kazano, na crno, što su, smatramo, znakoviti i smjerokazni podaci u kontekstu odnosa države prema osobama s invaliditetom čija bi prava, kao što je to slučaj u svakoj civiliziranoj i pravno uređenoj zemlji, trebala imati prioritet jer je posrijedi, neupitno i nedvojbeno, najvulnerabilnija socijalna skupina.
2. PREDMET NORMATIVNOG UREĐENJA I BAZIČNE DEFINICIJE
Zakonom propisuje da se njime uređuje usluga osobne asistencije, njen sadržaj i način pružanja, korisnici usluge, postupak za priznavanje prava na potonju kao i obvezni normativni uvjeti koje za priznavanje prava moraju ispunjavati kako korisnici prava tako i osobni asistenti, komunikacijski posrednici i videći pratitelji. Potom se reguliraju normativni uvjeti koje moraju ispunjavati pružatelji usluga i način njenog ugovaranja, imenovanje, sastav i zadaće komisije za procjenu potreba korisnika za uslugom, te naposljetku evidencije, nadzor i financiranje usluge kao i neka ina pitanja značajna za pružanje usluge. U kontekstu važnijih zakonskih definicija, osobna asistencija je definirana kao socijalna usluga kojom se osigurava pomoć i podrška osobi s invaliditetom u aktivnostima koje ne može izvoditi sama radi vrste i stupnja invaliditeta, a koje su joj svakodnevno potrebne u kući i izvan kuće, te pomoć i podrška u komunikaciji i primanju informacija, a u svrhu većeg stupnja samostalnosti i uključenosti u zajednicu, zaštite i osiguravanja ljudskih prava osobe s invaliditetom, kao i ostvarivanja ravnopravnosti s drugima. Nadalje, osoba s invaliditetom je zakonski definirana kao osoba koja ima dugotrajna tjelesna, mentalna, intelektualna ili osjetilna oštećenja koja u međudjelovanju s različitim preprekama mogu sprječavati njezino puno i učinkovito sudjelovanje u društvu na ravnopravnoj osnovi s drugima, a osobni asistent kao fizička osoba zaposlena kod pružatelja usluge osobne asistencije koja osobi s invaliditetom pruža pomoć i podršku u svakodnevnim aktivnostima koje osoba s invaliditetom nije u mogućnosti samostalno obavljati poštujući uputu korisnika o načinu pružanja pomoći i podrške u svrhu osiguravanja kvalitetnije usluge. Korisnik je usluge osobne asistencije, pak, osoba s invaliditetom koja je navršila 18 godina i koja pravo na uslugu osobne asistencije ostvaruje temeljem zakona. Naposljetku, definirano je da je samac osoba koja živi sama, a kućanstvo zajednica osoba koje zajedno žive i podmiruju troškove života.
3. NAŠE TEMELJNE NORMATIVNE OBJEKCIJE I DE LEGE FERENDA PRIJEDLOZI
3.1. Odredba čl. 12. ZOA
…Pravo na uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent priznaje se osobi s tjelesnim, intelektualnim ili mentalnim oštećenjem kod koje je utvrđen treći ili četvrti stupanj težine invaliditeta - oštećenja funkcionalnih sposobnosti prema propisima o vještačenju i metodologijama vještačenja, koja je navršila 18 godina te koja ima status osobe s invaliditetom sukladno zakonu kojim se uređuje registar osoba s invaliditetom… Dakle, iz poviše je citirane odredbe evidentno i bjelodano da se pravo na uslugu osobne asistencije, kao socijalnu uslugu, odnosno uslugu osobnog asistenta može priznati samo osobi s invaliditetom koja je u trenutku podnošenja zahtjeva za priznanja prava ili ex officio iniciranja postupka navršila 18 godina života. Argumentum a contrario, pravo na uslugu osobne asistencije ne može se priznati osobama koje nisu navršile 18 godina života odnosno djeci s teškoćama u razvoju. Stoga, smatramo da je posrijedi eklatantna, protuustavna, nedopuštena i zabranjena, izravna i teška diskriminacija osnovom životne dobi odnosno dobna diskriminacija, u smislu odredbe čl. 14/1. Ustava Republike Hrvatske[3], koja osobe s invaliditetom koje nisu navršile 18 godina života odnosno djecu s teškoćama u razvoju na zakonskoj normativnoj razini postavlja odnosno pozicionira u diskriminantan i nejednak položaj u odnosu na osobe s invaliditetom, a sve to bez ustavnopravno opravdanog, razumnog i objektivnog razloga. Naravno, pritom ne osporavamo činjenicu da predmetni Zakon regulira pravo djece s teškoćama u razvoju na asistenturu pomoćnika u nastavi tijekom trajanja odgojno obrazovnog procesa odnosno aktivnosti. Međutim, posrijedi je tek nekoliko sati takve vrste asistenture na dnevnoj ili čak tjednoj razini, i to samo radnim danima, dok je sve preostalo vrijeme dijete s teškoćama u razvoju ovim zakonom lišeno mogućnosti korištenja prava na uslugu osobnog asistenta što je potpuno neprihvatljivo, neodrživo i neopstojno odnosno inegzistentno zakonsko rješenje jer, u smislu odredbe čl. 14/2. Ustava, djeca s teškoćama u razvoju pred zakonom nisu jednaka s odraslim osobama s invaliditetom. Osim s aspekta odredbe čl. 14. Ustava, smatramo da je navedeno zakonsko rješenje neustavno odnosno protuustavno i u smislu odredbe čl. 58/2. Ustava koja osobama s invaliditetom svake vrste i dobi jamči odnosno garantira posebnu državnu skrb i pomoć pri inkluziji odnosno socijalizaciji i društvenoj integraciji u društvo odnosno zajednicu. Naposljetku u kontekstu neustavnosti osporavane zakonske odredbe držimo da je ista neustavna i temeljem odredbe čl. 63. Ustava kojom je propisano da država štiti djecu, kao i osnovom naredne ustavne odredbe, odredbe čl. 64., koja u st. 3. regulira pravo tjelesno i duševno oštećenog djeteta na posebnu brigu i skrb. Nadalje, na konvencijskopravnoj razini, navedena je zakonska odredba protivna načelu zabrane diskriminacije normiranim odredbom čl. 14.1. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda[4]. Protivna je, dalje, brojnim odredbama, od kojih posebno i poglavito pravno apostrofiramo odredbu čl. 7., Konvencije o pravima osoba s invaliditetom[5] temeljem koje će …države stranke osigurati sve potrebne mjere kako bi zajamčile djeci s teškoćama u razvoju puno uživanje ljudskih prava i temeljnih sloboda ravnopravno s drugom djecom. U svim aktivnostima koje se odnose na djecu s teškoćama u razvoju prvenstveni će značaj biti pridan najboljim interesima djeteta…. Naposljetku u konvencijskopravnom kontekstu, protivna je i brojnim odredbama Konvencije o pravima djeteta[6], a poglavito odredbi čl. 23. koja regulira da …države stranke priznaju da dijete s teškoćama u duševnom ili tjelesnom razvoju treba voditi ispunjen i pristojan život u uvjetima koji jamče dostojanstvo, jačaju djetetovo oslanjanje na vlastite snage i olakšavaju njegovo djelatno sudjelovanje u zajednici. Države stranke priznaju djetetu s teškoćama u razvoju pravo na posebnu skrb te će, ovisno o raspoloživim sredstvima, poticati i osiguravati svakom takvom djetetu kao i onima koji su odgovorni za njegovu skrb, pružanje pomoći koju zatraže i koja je primjerena stanju djeteta i uvjetima u kojima žive njegovi roditelji ili drugi koji skrbe za njega. Priznajući djetetu s teškoćama u razvoju posebne potrebe, pružanje pomoći prema stavku 2. ovog članka bit će besplatno kad god je to moguće, uz uvažavanje materijalnih mogućnosti djetetovih roditelja ili drugih osoba koje o njemu skrbe, te će biti organizirano tako da djetetu s teškoćama u razvoju osigura djelotvoran pristup obrazovanju, stručnoj izobrazbi, zdravstvenim službama rehabilitacijskim službama, pripremi za zapošljavanje i mogućnostima razonode, što mu omogućuju puno uključivanje u zajednicu i osobni razvoj, uključujući njegov kulturni i duhovni napredak…
3.2. Odredba čl. 13/1. alineja 3. ZOA
…Pravo na uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent ne može ostvariti osoba …čiji roditelj ili drugi član obitelji ima priznato pravo na status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja za potrebu skrbi o njoj temeljem zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi, osim u slučaju propisanom člankom 34. stavcima 4., 5. i 6. ovoga Zakona… Navedena sporna zakonska odredba regulira zapreke za priznavanje prava na uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent. Odnosno, drugim riječima kazano, navedenom su zakonskom odredbom anticipirane i normirane negativne zakonske pretpostavke odnosno uvjeti za stjecanje predmetnog prava kao socijalne usluge. Jedna je od tih zapreka odnosno negativnih pretpostavki je već stečeno pravo na status roditelja njegovatelja odnosno njegovatelja osobe koja njeguje osobu s invaliditetom ili dijete s teškoćama u razvoju uz određene normativne iznimke o kojima će više riječi biti nešto niže. Ova sporna zakonska odredba zabranjuje odnosno ne dopušta kumulaciju prava na status roditelja njegovatelja odnosno njegovatelja, kao prava iz sustava socijalne skrbi normiranog Zakonom o socijalnoj skrbi[7], te prava na uslugu osobne asistencije osobnog asistenta kao socijalne usluge reguliranog ZOA-om kao lex specialisom. Glavni argument, ili bolje kazano pseudoargument odnosno kvaziargument, koji su predlagateljica zakona i vladajuća saborska većina koristili u obrani ove sporne zakonske odredbe je bila tvrdnja odnosno stav da su posrijedi jednaka odnosno identična prava. Međutim, već je i to potpuno odnosno posvema neistinito i netočno jer su posrijedi dva različita prava regulirana u dva različita zakonska propisa kod kojih je gotovo sve različito, od zakonskih ovlaštenika na stjecanje navedenih prava, preko normativnih uvjeta odnosno pretpostavki za priznanje prava do radnopravnog statusa roditelja njegovatelja odnosno njegovatelja, s jedne strane, i osobnih asistenata osoba sa invaliditetom, s druge strane. Stoga nastavno tek primjera radi, navodimo neke od navedenih razlika u tim pravima. Prvo, roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj stjecanjem statusa odnosno prava ne zasniva radni odnos s nikim i, posljedično toj činjenici, s nikim ne sklapa ugovor o radu nego osobu s invaliditetom odnosno dijete sa teškoćama u razvoju njeguje odnosno o njemu brine i skrbi temeljem rješenja o priznanju prava na status roditelja njegovatelja odnosno njegovatelja kao pojedinačnog upravnog akta kojim im je priznato navedeno pravo iz sustava socijalne skrbi. Osobni asistent, pak, s pružateljem usluge osobne asistencije osobama s invaliditetom, u radnopravnom svojstvu odnosno položaju poslodavca, u radnopravnom svojstvu radnika, sklapa ugovor o radu na neodređeno vrijeme i zasniva radni odnos. Drugo, nadovezujući se na prvo, a posljedično povišem, osobni asistent ima sva radna prava dogovorena ugovorom o radu, te propisana pravilnikom koji će regulirati tu materiju, kao i Zakonom o radu[8], dok roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj ima tek nekoliko prava normiranih ZSS-om i to, citira se, …kao zaposlena osoba po posebnim propisima[9]… Treće, nadovezujući se na prvo i drugo, roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj nema poslodavca, a osobni asistent ima. Četvrto, roditelj njegovatelj i njegovatelj primaju mjesečnu socijalnu novčanu naknadu osnovom prava odnosno statusa, a osobni asistent prima plaću. Peto, osobni asistent ima određeno radno vrijeme, roditelj njegovatelj i njegovatelj nemaju. Odnosno, preciznije kazano, oni su na dispoziciji njegovanoj osobi 24 sata dnevno, 7 sati u tjednu, 365 dana u godini. Šesto, roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj mora biti srodnik osobe s invaliditetom i djeteta s teškoćama u razvoju, a kod osobnog asistenta je to zabranjeno uz neke iznimke. Sedmo, roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj može se postati do 65-te godine korisnika prava, kod osobnog asistenta nema tog dobnog limita odnosno ograničenja. Osmo, roditelj njegovatelj i njegovatelj obvezno moraju živjeti u zajedničkom kućanstvu s njegovanom osobom, te imati istu adresu prebivališta, a osobni asistenti nijedno od dvoje navedenog. Konačno, smatramo da je najbolji dokaz posvemašnje neosnovanosti, neutemeljenosti, netočnosti i neistinitosti tvrdnje po kojoj bi se dopuštanjem kumulacije navedenih dvaju prava korisnik de facto koristio dvjema identičnim pravima činjenica da su ipak dopuštene iznimke od pravila po kojem je navedeni status zapreka za priznavanje prava na uslugu osobne asistencije, a to su iznimke od pravila normirane odredbom čl. 34/4. i 5. ZOA-a. Naposljetku, držimo da je navedena zakonska zabrana neustavna odnosno protuustavna i zbog toga jer se njome zadire u već stečena prava što ćemo nastavno argumentirano i prezentirati na konkretnom primjeru iz prakse. Primjerice, osoba s invaliditetom IV. stupnja i Barthelovim indexom 0, dakle osoba koja je danonoćno ovisna o tuđoj pomoći, njezi i skrbi, koja je do sada imala roditelja njegovatelja ili njegovatelja temeljem ZSS-a i, in cumulo, temeljem Pilot projekta odnosno projektnog financiranja preko udruga osoba s invaliditetom imala, temeljem ugovora o radu na neodređeno u punom radnom vremenu koje je udruga sklapala s osobnim asistentom, pravo na uslugu osobne asistencije 160 sati mjesečno, nakon stupanja na snagu ovog zakona i dalje će imati roditelja njegovatelja ili njegovatelja, ali više neće imati pravo na 160 sati osobne asistenture mjesečno nego, temeljem odredbe čl. 34/4. alineja 5. ZOA-a, pravo na maksimalno 88 sati osobne asistencije mjesečno. Ergo, čak 72 sata manje nego do sada, uz autorovu opasku da ni do sada nije imala niti približan mjesečni fond sati tuđe pomoći, skrbi i njege na mjesečnoj razini koji joj je stvarno i realno potreban imajući u vidu stupanj njenog invaliditeta odnosno funkcionalnog oštećenja organizma.
3.3. Odredba čl. 18/3. ZOA
…Osobni asistent ne može pružati uslugu osobne asistencije svom članu obitelji osim u slučaju kada na području pružanja usluge nije moguće zaposliti osobnog asistenta ili ako to zahtijeva korisnik zbog specifičnih uvjeta pružanja usluge i potreba korisnika, ako isto nije u suprotnosti s interesima korisnika… Naime, iz citirane je zakonske odredbe razvidno da osobni asistent, u pravilu, ne može biti član obitelji osobe s invaliditetom. U tom smislu, prvo, smatramo da je kod ove zakonske odredbe pristup predlagateljice zakona i zakonodavca bio jednak onome u odredbi 13/1. alineja 3. pa bi obje kolokvijalno mogli nazvati ne može, ali ipak može. Jer, drugo, iako u pravilu ne može, član obitelji korisnika prava odnosno usluge može biti osobni asistent ukoliko je posrijedi mjesto prebivališta korisnika prava gdje je teško pronaći osobnog asistenta ili ako to zahtijeva sam korisnik, a nije u suprotnosti s njegovim interesima. Treće, vezano uz prvo i drugo, ali možda čak i pravno važnije, ne postoji niti jedan ustavnopravno objektivan, opravdan i razuman razlog zbog kojeg član obitelji osobe s invaliditetom ne bi mogao biti osobni asistent. Jer, valjda ne bi trebalo biti sporno da je kod osobne asistenture osobama s invaliditetom, ali nota bene i državi koja financira pružanje usluge i putem nadležnih tijela kontrolira zakonitost postupanja svih dionika u provedbi zakona, esencijalno i kapitalno da osobni asistent korisniku prava pruža adekvatnu i kvalitetnu uslugu odnosno osobnu asistenturu u skladu s zakonom, te da je korisnik prava zadovoljan njegovim radom, a posvema je, ili bi bar trebalo biti, irelevantno da li su oni članovi iste obitelji ili nisu. Četvrto, ovdje dolazimo do narednog problema odnosno podnormiranosti zakona koja će, držimo, u upravnoj i upravnosudskoj praksi rezultirati posvemašnjom pravnom nesigurnošću i neujednačenom primjenom materijalnog prava od strane nadležnih odnosno mjerodavnih javnopravnih tijela prvog i drugog stupnja, te upravnih sudova, primarno područnih ureda Hrvatskog zavoda za socijalni rad koji će se prvi suočiti s brojnim normativnim deficitima i insuficijentnostima ZOA-a. Naravno, sve to na štetu prava i interesa zakonskih ovlaštenika za stjecanje predmetnog prava. Zbog čega? Zbog toga jer je zakon ne sadrži definiciju obitelji kao što ju, primjerice, ne sadrži niti Obiteljski zakon[10]. Prema tome, nije teško anticipirati da će se službene osobe u navedenim nadležnim javnopravnim tijelima provodeći upravni postupak za priznavanje prava, a nakon njih i upravni sudovi u upravnosudskim postupcima odnosno upravnim sporovima, suočiti s navedenim materijalnopravnim pitanjem na koje zakon ne pruža nikakav odgovor što će, opetujemo, neminovno, nedvojbeno i neupitno rezultirati neujednačenom primjenom prava. Nastavno, smatramo da ne samo da nije postojao objektivan, opravdan i razuman razlog za navedenu zabranu nego, upravo suprotno, predlagateljica zakona i saborska većina koja ga je izglasala su morali u vidu imati neke kapitalno važne odnosno esencijalne činjenice koje nisu uzeli u obzir. Prva je od tih činjenica je činjenica da osobe s invaliditetom, sada već dugi niz godina, ionako iznimno teško pronalaze osobne asistente jer je situacija na tržištu rada, pogotovo u urbanim sredinama i sredinama na Jadranskoj obali, takva da potražnja za ovim zanimanjem odnosno uslugom višekratno premašuje ponudu na što je predlagateljici višekratno ukazivao i Ured pravobraniteljice za osobe s invaliditetom. Uostalom, u trenutku pisanja predmetnog stručnog rada stopa je nazaposlenosti prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku 5,6% odnosno na povijesno najnižoj razini. Primjerice, predlagateljica i vladajuća saborska većina su se morali zapitati zbog čega bi netko, tko na Jadranskoj obali, bez ikakvih stručnih kvalifikacija i iskustva, može zasnovati radni odnos za radno mjesto konobara, i to u nekom sasvim prosječnom ugostiteljskom objektu, za početnu plaću od 1.000,00 EUR naviše, uz autorovu opasku da barem još toliko mjesečno zaradi na napojnicama, za mnogo manje novaca radio mnogo teži i zahtjevniji, ali nota bene i kudikamo odgovorniji posao kakav je posao osobnih asistenata osoba sa invaliditetom, dakako poglavito onih sa najvećim stupnjem utvrđenog invaliditeta o kojima se i najteže brinuti odnosno pružati potrebnu im skrb i njegu? U istom kontekstu, dalje, apostrofiramo činjenicu da je mjerodavno Ministarstvo anticipiralo da će temeljem ovog zakona pravo steći 15100 korisnika, a trenutno ih ima oko 2500. Dakle, nije potrebno biti posebno vješti matematičar da bi se izračunalo da će, ukoliko se navedene anticipacije Ministarstva obistine u praksi, na poviše opisanom tržištu rada odnosno u uvjetima ponude i potražnje koji na njemu vladaju, trebati pronaći 7 puta više asistenata nego što ih ima trenutno a, ponavljamo, i sada ih je već gotovo nemoguće pronaći.
3.4. Odredba čl. 24/1. ZOA
…Uslugu osobne asistencije pružaju ustanove socijalne skrbi…udruga, vjerska zajednica i druga pravna osoba… Citirana je odredba ustavnopravno neprihvatljiva zbog toga jer temeljem nje pružatelji usluga osobne asistencije moraju biti pravne osobe. Drugim riječima kazano, pružatelji usluga osobne asistencije ne mogu biti fizičke osobe kao pravni subjekti, primjerice fizičke osobe koje obavljaju profesionalnu djelatnost na tržištu, niti pravni entiteti koji nemaju pravnu osobnost poput, primjerice, obrta. Naravno, posrijedi je pozicioniranje potonjih, u smislu odredbe čl. 14. Ustava, u nejednak i diskriminantaan položaj u odnosu na pravne osobe, a za koje normativna rješenje predlagateljica zakona i saborska većina nisu pružili niti jedan ustavnopravno objektivan, opravdan i razuman razlog. Štoviše, posrijedi je eklatantni normativni faux pas jer je donošenje navedenog zakona, primjerice, moglo dovesti do otvaranja velikog broja malih obrta koji bi zapošljavali 5 ili 10 osobnih asistenata u svojstvu pružatelja usluge osobne asistencije. Nadalje, sporna je zakonska odredba, držimo, ustavnopravno dubiozna i kroz prizmu odredbe čl. 49. Ustava temeljem kojeg država jamči poduzetničke i tržišne slobode, te jednak položaj na tržištu svim poduzetnicima što kod osporene odredbe nije posrijedi. Predzadnje, opisano normiranje smatramo protivnim i odredbi čl. 55. Ustava koja svakome jamči pravo na rad i slobodu rada, te propisuje da je svakome pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto. U konačnici, citiramo fragment mišljenja Ureda pravobraniteljice za osobe s invaliditetom o razlozima spornosti citirane zakonske odredbe: …potrebno je predvidjeti i mogućnost da pružatelj usluge bude fizička osoba koja samostalno obavlja profesionalnu djelatnost ili obrtnik. Mišljenja smo da bi ovo pitanje trebalo regulirati zbog mogućeg nedostatka drugih pružatelja usluge osobne asistencije, a osobito na određenom području (ruralne sredine, otoci)...
3.5. Odredba čl. 34/2. alineja 1. ZOA
…Satnica usluge osobne asistencije koju pruža osobni asistent razvrstava se sukladno potrebama korisnika na sljedeći način - …uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent u trajanju do 352 sata mjesečno može ostvariti samac s tjelesnim oštećenjem 4. stupnja koja ima Barthel indeks 0-20… Ergo, osporavanom su zakonskom odredbom regulirane zakonski uvjeti odnosno pretpostavke koje osoba s invaliditetom mora kumulativno ispunjavati da bi stekla pravo na korištenje usluge osobne asistencije u maksimalnom mjesečnom fondu sati koji iznosi 352 sata, a to su da ima utvrđen invaliditet IV. stupnja, Barthelov index u rasponu od 0 - 20 i da živi sama kao samac, a samac je zakonski definiran kao osoba koja živi sama. Prvo u kontekstu navedene odredbe, svatko tko ima makar i površna saznanja odnosno znanja što, u sadržajnom smislu, predstavljaju navedeni IV. stupanj invaliditeta i navedeni raspon Barthelovog indexa, zna da navedene dva zakonska uvjeta odnosno pretpostavke imaju samo osobe s najtežim i najvećim invaliditetom koje su potpuno ovisne o 24-satnoj tuđoj pomoći, njezi i skrbi. Drugo, posljedično prvom, nije potrebno biti medicinski ekspert da bi se došlo do zaključka da je treći uvjet koji korisnik prava kumulativno mora ostvariti da bi stekao pravo na osobnu asistenturu u navedenom broju odnosno fondu sati mjesečno, nemoguće ispuniti odnosno da se radi o nemogućem zakonskom uvjetu za stjecanje odnosno priznavanje prava. Odnosno, drugim riječima kazano, ne postoji osoba s invaliditetom koja uz navedeni stupanj invaliditeta i navedeni raspon BI-ja može živjeti sama čak i samo jedan jedini dan, a kamoli kontinuirano odnosno stalno. Prema tome, treće, potpuno smo uvjereni da je posrijedi, kolokvijalno kazano, normativni mrtvac u formi zakonske odredbe jer navedeno pravo, pod pretpostavkom odnosno predmnijevom da postupa zakonito odnosno ne služi se nekima makinacijama u svrhu stjecanja prava, neće steći niti jedna osoba s invaliditetom, a kamoli stotine i stotine osoba s invaliditetom u Republici Hrvatskoj kojima je tuđa pomoć i njega potrebna 24 sata na dan. Danju i noću. Radnim danom i praznikom. Svaki dan 24 sata na dan. Dakle, kod ovog fiktivnog i stvarno nepostojećeg zakonskog prava na navedeni mjesečni fond sati osobne asistenture, odnosno kvaziprava ili pseudoprava, bez ikakvih ustezanja, susprezanja ili uzdržavanja možemo konstatirati poražavajuću i žalosnu činjenicu, kako za predlagateljicu zakona, tako i za sve one koji su podigli ruku za ovakvo normativno rješenje, da je u pitanju cinična normativna prijevara na zakonskoj razini kojom se osobe s najvećim i najtežim invaliditetom ponižavaju i nipodaštavaju na nevjerojatan, neshvatljiv, neprispodobiv i neprihvatljiv način od strane navedenih tijela državne vlasti, dakle Vlade Republike Hrvatske i Hrvatskog sabora. Stoga, realno i stvarno, maksimalni mjesečni fond sati koji može ostvariti osoba s invaliditetom po ZOA-u iznosi dvostruko manje odnosno 176 sati mjesečno. Nadalje, kada se navedena brojka podijeli sa 31 danom u mjesecu dobije se da je maksimalni dnevni broj sati usluge osobne asistencije koje može dobiti odnosno ostvariti osoba s invaliditetom IV. stupnja i Barthelovim indexom u rasponu 0 - 20 točno 5,67 sati dnevno. Navedeno, dalje, znači da osobe s najtežim invaliditetom ovim zakonom ne samo da ne dobijaju veća prava nego što su do sada imale bez zakona odnosno bilo kakvog normativnog okvira i uređenja, nego će imati pravo na smanjeni broj sati osobne asistencije u odnosu na dosadašnji kao što je poviše prezentirano na konkretnom primjeru iz života na kojeg nastavno nadovezujemo još jedan konkretni životni primjer. Naime, osoba s invaliditetom koja ima IV. stupanj invaliditeta i BI 0 – 20, a nije samac, ubuduće će kao do sada imati pravo na asistenta u punom radnom vremenu odnosno 160 sati mjesečno. No, ako je ta osoba zaposlena i prima plaću iznad prosječne, imati će manja prava nego do sada jer će svakomjesečno osnovom participacije u cijeni usluge morati uplaćivati određeni novčani iznos u državni proračun. Stoga, naposljetku u kontekstu ove zakonske odredbe, ne preostaje nam ništa drugo nego konstatirati pravno shvaćanje odnosno stav da je i ona neustavna i protuustavna s aspekta uvodno apostrofiranih ustavnih odredaba, poglavito promatrajući ju odnosno prosuđujući kroz prizmu odredbe 58/2. Ustava, te brojnih mjerodavnih odredaba KPOSI-ja i odredbe čl. 14.1. KZLJP-a.
3.6. Odredba čl. 40/2. ZOA
…Ukoliko su prihodi korisnika usluge osobne asistencije iz stavka 1. ovoga članka viši od prosječne neto plaće isplaćene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini dužan je sudjelovati u plaćanju cijene usluge u iznosu od 1 % cijene usluge, a ukoliko su prihodi korisnika viši od dvije prosječne neto plaće isplaćene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini dužan je sudjelovati u plaćanju cijene usluge u iznosu od 2 % cijene usluge… Prvo u kontekstu citirane sporne zakonske odredbe, konstatiramo da se putem nje u zakon uvodi dohodovni cenzus premda se to tako ne zove. Drugo, za navedenu odredbu ne samo da ne postoji ustavnopravno opravdan, objektivan i razuman razlog, nego je posrijedi suludo i bezumno normiranje bez ikakvog stvarnog normativnog cilja odnosno svrhe. Jer, treće, država se deklarativno zalaže za zapošljavanje osoba s invaliditetom kako bi se one što više osamostalile u svakom smislu, pa tako i financijskom, te na taj način lakše integrirale odnosno uključile u društvenu zajednicu. U tu svrhu država donosi i propise, poput Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom[11], te u njima normira institute poput kažnjavanja onih poslodavaca koji ne poštuju obvezu kvotnog zapošljavanja osoba s invaliditetom da bi se tako prikupljena sredstva potom utrošila na razne poticaje[12] za osobe sa invaliditetom uključujući i one koji se odnose na njihovo zapošljavanje. Naravno, smatramo da nije potrebno odnosno nužno dodatno pojašnjavati sve benefite odnosno koristi za državu i društvo koji proizlaze iz zapošljavanja osoba s invaliditetom od kojih je kapitalan i esencijalan onaj da takva osoba onda nije na teret državi, nego, upravo suprotno, iz svoje bruto plaće plaća poreze, prireze, obvezne doprinose i sva druga davanja odnosno dadžbine državi. Dalje, prema službenim podacima u Republici Hrvatskoj trenutno ima 624019 osoba s invaliditetom od kojih je, nota bene, samo 2% zaposleno, a vjerojatno samo 2% od tih 2% ima mjesečnu plaću veću od prosječne. Nadalje, gore navedenim podacima treba dodati podatak da je nadležno Ministarstvo godišnji trošak ovog zakona odnosno financijska sredstva potrebna za financiranje prava koja proizlaze iz njega procijenila na 176 milijuna EUR. Stoga, mi bi voljeli znati koji je točno ratio legis odredbe temeljem koje će se u državni proračun od strane korisnika usluge koji budu podlijegali ovoj obvezi na participaciji u cijeni usluge na mjesečnoj razini prikupiti od nekoliko tisuća do maksimalno nekoliko desetaka tisuća EUR? Pitanje je, naravno, retoričko jer je riječ o besmislenoj odredbi kojom se, upravo suprotno dobroj svjetskoj praksi, penalizira odnosno sankcionira osobe s invaliditetom koje su se uspjele zaposliti i pride, sram ih bilo, neka autoru bude dopušten sitni cinizam, primaju iznadprosječnu plaću. Nadalje, sasvim je jasna i nedvosmislena pogubna, porazna i neshvatljiva poruka koju država na ovaj način šalje osobama s invaliditetom koje žele i mogu raditi, a to je poruka da je im je bolje da ne rade nego da žive isključivo na državni teret. Zaključno, naravno da je posrijedi još jedna neustavna odnosno protuustavna zakonska odredba kojom se navedena mala skupina osoba s invaliditetom diskriminira i pozicionira u nejednak položaj pred zakonom s drugim osoba s invaliditetom u istoj odnosno usporedivoj situaciji u smislu odredbe čl. 14. Ustava koja je, dakako, protivna i brojnim odredbama KPOSI-ja i odredbi čl. 14.1. KZLJP-a, uz nastavnu opasku autora da je u pitanju i podnormirana, neodređena, nejasna i neprecizna zakonska odredba jer je iz nje neispitljivo da li je korisnik prava koji joj podliježe u državni proračun dužan uplatiti 1% ili 2% cijene mjesečne usluge osobne asistencije u neto ili bruto iznosu, a razlika između ta dva iznosa je, naravno, prilično značajna u novčanom smislu.
3.7. Odredba čl. 54. ZOA
…Pravo na uslugu osobne asistencije priznaje se s danom početka korištenja usluge… Prvo, navedena odredba je egzemplarni primjer nepreciznog, neodređenog i nejasnog normiranja koje dominira u zakonskom tekstu, a neposredna posljedica kojeg će u praksi biti neujednačena primjena prava od strane nadležnih javnopravnih tijela i sudova. Naime, po našem pravnom mišljenju navedena odredba je morala biti stilizirana odnosno formulirana upravo na opozitan odnosno dijametralan način odnosno njome je trebalo biti propisano da se danom početka korištenja usluge smatra dan podnošenja zahtjeva ili ex officio pokretanja postupka, ili barem dan izvršnosti rješenja o priznavanju prava na uslugu osobne asistencije. Jer, naravno da se usluga može početi koristiti tek kad za to postoji valjani pravni osnov u formi rješenja o priznanju prava kao pojedinačnog upravnog akta kojeg donosi područni ured Hrvatskog zavoda za socijalni rad u svojstvu prvostupanjskog javnopravnog tijela.
4. KOMPARACIJA S SLOVENSKIM ZAKONOM ODNOSNO MODELOM
Naime, u nama je susjednoj Republici Sloveniji predmetna materija na zakonskoj razini normirana Zakonom o osebni asistenci[13], a podzakonski razrađena Pravilnikom o osebni asistenci, uz opasku da je zakon donijet 2017. i do sada dva puta noveliran. Prema tom zakonu, prvo relevantno u kontekstu ovog stručnog rada, pravo na osobnog asistenta ima svaka osoba koja zbog svog invaliditeta treba pomoć u obavljanju životnih potreba živeći samostalno ili u kućanstvu, te uključivanju u društvo[14]. …Do osebne asistence je upravičen uporabnik, ki izpolnjuje naslednje pogoje: …da zaradi invalidnosti potrebuje pomoč pri opravljanju aktivnosti, vezanih na samostojno osebno in družinsko življenje, vključevanje v okolje, izobraževanje in zaposlitev[15]… Drugo, upravni postupak za priznavanje prava vodi nadležni centar za socijalnu skrb koji, postupajući po zahtjevu za priznanje prava podnijetom po ovlašteniku za stjecanje prava ili njegovom zakonskom zastupniku, imenuje dvočlanu komisiju s ciljem da ista, nota bene temeljem osobnog razgovora obavljenog s korisnikom usluge, i to u njegovom domu, sačini mišljenje o potrebnoj vrsti odnosno sadržaju usluge i broju sati potonje mjesečno koja je tom korisniku nužna i potrebna temeljem njihovih utvrđenja odnosno mišljenja. Posebno apostrofiramo činjenicu da komisija navedeni postupak mora provesti u roku od 5 dana od kada centar zatraži mišljenje temeljem podnijetog zahtjeva za priznavanje prava. Nakon toga, treće, centar za socijalnu skrb donosi, u upravnom postupku, rješenje o priznanju prava na osobnu asistenciju u čijem dispozitivu stoji vrsta osobne asistencije na koju korisnik ima pravo, te tjedni fond sati osobne asistencije koji može koristiti. Nezadovoljni ovlaštenik prava odnosno zahtjevatelj protiv navedenog prvostupanjskog rješenja može podnijeti žalbu nadležnom ministarstvu, u procesnom svojstvu drugostupanjskog žalbenog tijela, ali navedena žalba nema suspenzivni karakter odnosno učinak. Četvrto, fond sati usluge osobne asistencije se kreće u rasponu od minimalno 30 do maksimalno 168 sati osobne asistencije tjedno. Dakle, nije teško izračunati da u susjednoj državi osobe s najtežim stupnjevima invaliditeta imaju pravo na osobnu asistenciju 24 sata na dan, 7 dana u tjednu, 365 dana u godini. Jer, 168 podijeljeno sa 7 iznosi točno 24. Naravno, sve to bez obzira žive li same ili u kućanstvu, kolike imaju prihode odnosno imovinu i tome slično. Konačno, korisnik prava može imati jednog ili više osobnih asistenata koje bira sam. Dakako, gorenavedena kategorija osoba s invaliditetom najvećeg i najtežeg stupnja ima više asistenata. Peto, o cijeni sata se odlučuje na temelju navedenog Pravilnika kojeg donosi resorni ministar, ali je cijena sata vezana uz koeficijente koje imaju osobe koje obavljaju djelatnost socijalne skrbi odnosno pružaju iste ili slične usluge unutar institucija koje se bave pružanjem pomoći i njega osobama s invaliditetom. Trenutno cijena sata osobne asistencije iznosi 15,00 EUR, s tim da osobni asistent ima pravo na brojne dodatke koji uključuju, primjerice, troškove prijevoza ili značajno povećanu satnicu rada ukoliko je posrijedi rad nedjeljom ili blagdanom odnosno neradnim danima. Naposljetku, šesto, apostrofiramo da uslugu osobne asistencije u cijelosti financira država putem nadležnog odnosno resornog ministarstva, uz iznimku kod osoba s invaliditetom koje primaju doplatak za pomoć i njegu u smislu da se potonja u rješenju o priznanju prava obvezuje da će polovicu mjesečnog iznosa kojeg primi osnovom tog socijalnog prava isplatiti svom osobnom asistentu što je, dakle, još jedan njegov izvor prihoda koji ovo zanimanje čini atraktivnijim i poželjnijim na tržištu rada.
5. KOMPARACIJA S HRVATSKIM RATNIM VOJNIM INVALIDIMA I. SKUPINE
Nadalje, u ovoj točci držimo potrebnim ukazati i prava koja u ovom kontekstu imaju hrvatski ratni vojni invalidi, dalje kratkoće radi HRVI, primjerice HRVI I. skupine koja bi odgovarala civilnim osobama s utvrđenim IV. stupnjem invaliditeta. Potonji, temeljem ZPHB-a kao lex specialisam, imaju dva zakonska prava s ove osnove koja se različito zovu, ali imaju istu svrhu odnosno namjenu. Prvo je doplatak za njegu i pomoć druge osobe, a drugo usluga osobe za pružanje pomoći i njege[16]. Temeljem prvog prava navedena kategorija HRVI-ja ima pravo na iznos mjesečne naknade u visini od 100% proračunske osnovice odnosno iznos od 444,41 EUR, a njegovateljica osnovom drugog prava ima pravo na naknadu plaće u visini od 115% proračunske osnovice odnosno iznos od 511,07 EUR. Dakle, zbirno se mjesečno radi u iznosu od 955,48 EUR, a njegovateljica ima i pravo na dječji doplatak, prava za vrijeme nezaposlenosti te joj država plaća doprinose za zdravstveno i mirovinsko osiguranje. Konačno, nije suvišno napomenuti da se u proceduri već nalazi najnovija zakonska novela svrha koje je promjena načina izračuna mjesečnih naknada osnovom zakonskih prava s ciljem značajnog daljnjeg povećanja iznosa naknada osnovom svih zakonskih novčanih prava, pa tako i dvaju poviših.
6. ZAKLJUČAK
Primarno je civilizacijska, a tek sekundarno pravna, sramota što je Republika Hrvatska, više od 30 godina nakon osamostaljenja, tek sada po zakonodavnom tijelu, Hrvatskom saboru, donijela ZOA i putem njega po prvi puta normativno regulirala materiju usluge osobne asistencije osobama s invaliditetom, a za to smatramo odgovornima sve vladajuće elite koje su se u tom dugom vremenskom intervalu nalazile u poziciji da zakon donesu. Zbog toga se čak sedamnaest godina, u periodu od 2006. do 2023., navedena usluga, i to samo manjem limitiranom broju pripadnika ove populacije, pružala bez ikakve normativne podloge putem tzv. Pilot projekta osobne asistencije za osobe s invaliditetom koji se projektno financirao i provodio putem udruga osoba s invaliditetom. Upravo zbog toga što su navedene osobe toliko dugo vremena željno iščekivale ovaj zakon koji im osigurava barem elementarnu egzistenciju, dijelom s žalošću, ali i dijelom s ljutnjom, moramo konstatirati da on nije ni približno ispunio očekivanja pretežitog broja osoba s invaliditetom utemeljena odnosno bazirana na njihovim realnim potrebama za osobnom asistencijom ovisno o stupnju odnosno težini njihovog invaliditeta svake od njih ponaosob. Osim što zakon u sadržajnom smislu ne odgovara na stvarne i realne potrebe većine pripadnika ove populacije za predmetnom socijalnom uslugom, barem se jednako veliki propust predlagateljice i zakonodavca manifestira u činjenici da je potonji, po našem mišljenju, zbog podnormiranosti i brojnih neodređenosti, nepreciznosti i nejasnoća u normiranju, praktički neprovediv, a sasvim sigurno je neprovediv u nekom kraćem vremenskom intervalu. Naposljetku, smatramo da će poviše opisani način normiranja u upravnoj i upravnosudskoj praksi neupitno i neminovno rezultirati neujednačenom primjenom materijalnog prava šta će posljedično, dakako, stvoriti posvemašnju pravnu nesigurnost za osobe s invaliditetom u kontekstu stjecanja ovog zakonskog prava.
[1] Zakon o osobnoj asistenciji (NN broj 71/23)
[2] Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (NN 121/17, 98/19 i 84/21), dalje ZPHB
[3] Ustav Republike Hrvatske (NN 85/10 – pročišćeni tekst i 5/14)
[4] Konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda (NN, Međunarodni ugovori, broj 18/97, 6/99 -proćišćeni tekst, 8/99 -ispravak, 14/02 i 1/06, 2/10 i 13/17), dalje KZLJP
[5] Konvencija o pravima osoba s invaliditetom s fakultativnim protokolom (NN, Međunarodni ugovori, broj 6/07, 3/08 i 5/08), dalje KPOSI
[6] Konvencija o pravima djeteta (NN, Međunarodni ugovori, broj 12/93), dalje KPD
[7] Zakon o socijalnoj skrbi (NN broj 18/22, 46/22, 119/22 i 71/23), dalje ZSS
[8] Zakon o radu (NN 93/14, 127/17, 98/19, 151/22 i 64/23), dalje ZOR
[9] ZSS, čl. 65/1.
[10] Obiteljski zakon (NN 103/15, 98/19, 47/20 i 49/23)
[11] Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom (NN 157/13, 152/14, 39/18 i 32/20), dalje ZPRZOA
[12] Pravilnik o poticajima pri zapošljavanju osoba s invaliditetom (NN 145/20)
[13] Zakon o osebni asistenci (Uradni list RS, broj 10/17, 31/18 i 172/21)
[14] …Do osebne asistence je upravičen uporabnik, ki izpolnjuje naslednje pogoje: …da zaradi invalidnosti potrebuje pomoč pri opravljanju aktivnosti, vezanih na samostojno osebno in družinsko življenje, vključevanje v okolje, izobraževanje in zaposlitev…
[15] ZOA RS,, čl. 6.
[16] ZPHB, čl. 61. – 63. i 68.