Članak objavljen u Informatoru broj 6727
Ukoliko nam nešto nije promaklo, u stručnoj je javnosti potpuno neopaženo prošlo jedno izvješće[1] Ustavnog suda Hrvatskom saboru koje datira još s početka prošle godine. Nadalje, tijekom te godine o sadržaju navedenog izvješća ništa nismo mogli čuti niti od onih na koje je izvješće adresirano odnosno kojima je namijenjeno, a to su tijela izvršne i zakonodavne vlasti. Jer, iako je adresat izvješća kojem se neposredno i direktno obraća Ustavni sud Hrvatski sabor, u ustavnom svojstvu zakonodavca, sasvim je jasno da su se u vremenskom intervalu
odvjetnik DAMIR JELUŠIĆ, dipl.iur.
Odvjetničko društvo Vukić, Jelušić,
Šulina, Stanković,Jurcan & Jabuka d.o.o.
Rijeka, Nikole Tesle 9/V-VI.
PROMIŠLJANJA O NOVOM NORMATIVNOM OKVIRU ZA ZAŠTITU PRAVA NA SUĐENJE U RAZUMNOM ROKU
1. UVOD
Ukoliko nam nešto nije promaklo, u stručnoj je javnosti potpuno neopaženo prošlo jedno izvješće[1] Ustavnog suda Hrvatskom saboru koje datira još s početka prošle godine. Nadalje, tijekom te godine o sadržaju navedenog izvješća ništa nismo mogli čuti niti od onih na koje je izvješće adresirano odnosno kojima je namijenjeno, a to su tijela izvršne i zakonodavne vlasti. Jer, iako je adresat izvješća kojem se neposredno i direktno obraća Ustavni sud Hrvatski sabor, u ustavnom svojstvu zakonodavca, sasvim je jasno da su se u vremenskom intervalu koji je prošao odnosno protekao od dana njegova objavljivanja o sadržaju izvješća trebala referirati i nadležna tijela izvršne odnosno upravne vlasti, primarno Vlada Republike Hrvatske čija je obveza da, putem mjerodavnog odnosno nadležnog ministarstva, osmisli i potom normativno uobliči prijedlog izmjena i dopuna zakona o sudovima u onom njegovom dijelu u kojem je regulirana zaštita prava na suđenje u razumnom roku kao fragment ustavnog[2] i konvencijskog[3] prava na pravično suđenje. Zbog toga ćemo ovaj stručni rad koncipirati odnosno strukturirati na način da ćemo, prvo, lapidarno navesti na koji je način navedeno pravo bilo regulirano od 2005. do danas, potom, drugo, lakonski iznijeti sadržaj izvješća Ustavnog suda, s obzirom na činjenicu da je javno publicirano i dostupno, te razloge koji su da njega doveli, i konačno, treće, argumentirano prezentirati naša normativna promišljanja odnosno prijedloge na koji bi način zaštitu navedenog ustavnog i konvencijskog prava pro futuro trebalo regulirati na zakonskoj normativnoj razini.
2. NORMATIVNA ZAŠTITA PRAVA NA SUĐENJE U RAZUMNOM ROKU U VREMENSKOM INTERVALU OD 2002. DO DANAS
Ustavni sud u obrazloženje svake ustavnosudske odluke kojom utvrdi povredu predmetnog prava inkorporira odnosno integrira i dio obrazloženja u kojem opiše normativni historijat razvitka zaštite ovog prava u vremenskom intervalu od 2002. do danas. Identično je učinio i u obrazloženju izvješća zakonodavcu pa nastavno citiranjem individualiziramo po nama najrelevantnije fragmente - …Stupanjem na snagu Zakona o sudovima 29. prosinca 2005., u daljnjem tekstu: ZoSud/05, uvedeno je novo pravno sredstvo za zaštitu tog prava - zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku o kojem se odlučivalo u postupku propisanom člancima 27. i 28. ZoSuda/05. Time su stranke u sudskom postupku dobile mogućnost podnošenja zahtjeva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku neposredno višem sudu. Svi sudovi koji su odlučivali o takvom zahtjevu mogli su dosuditi naknadu zbog prekomjerne duljine postupka i u isto vrijeme odrediti rok u kojemu niži sud mora donijeti svoju odluku. To je pravno sredstvo, dakle, bilo kombinirano, odštetno - ubrzavajuće, jer se moglo iskoristiti za ubrzanje postupka, ali i za pružanje primjerene naknade za odugovlačenja do kojih je već došlo. Stoga ga je Europski sud za ljudska prava općenito smatrao djelotvornim u smislu članka 13. Konvencije… Dana 14. ožujka 2013. stupio je na snagu Zakon o sudovima, u daljnjem tekstu: ZoSud/13, koji je propisao novi, drugačiji, model zaštite prava na suđenje u razumnom roku. Novi model obuhvaća dva pravna sredstva: zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (tzv. ubrzavajuće pravno sredstvo; članak 64. stavak 1. točka 1.) i zahtjev za isplatu primjerene naknade zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku (tzv. kombinirano, ubrzavajuće - odštetno pravno sredstvo; članak 64. stavak 1. točka 2.). Zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku podnosi se sudu pred kojim se postupak vodi. O zahtjevu odlučuje predsjednik suda u roku od 60 dana od njegovog zaprimanja. Ako predsjednik suda utvrdi da je zahtjev osnovan, odredit će rok od najdulje šest mjeseci, a iznimno i dulji rok u kojem sudac mora predmet riješiti. Ako sudac ne riješi predmet u roku koji mu je određen, stranka može u daljnjem roku od šest mjeseci neposredno višem sudu podnijeti zahtjev za isplatu primjerene naknade zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Neposredno viši sud dužan je u roku od šest mjeseci odrediti rok u kojem sud pred kojim je postupak u tijeku mora riješiti predmet te primjerenu naknadu koja pripada podnositelju zbog povrede njegovog prava na suđenje u razumnom roku. Ako predsjednik suda utvrdi da je zahtjev neosnovan, odbit će ga rješenjem protiv kojeg stranka ima pravo žalbe. Stranka ima pravo žalbe i ako predsjednik suda u roku od 60 dana od zaprimanja njezinog zahtjeva o tome ne donese odluku. O žalbi odlučuje predsjednik neposredno višeg suda, odnosno tročlano vijeće Vrhovnog suda ako se zahtjev odnosi na postupak koji je u tijeku pred Vrhovnim sudom. Iz navedenog proizlazi da je primarno sredstvo za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku ono koje služi ubrzanju postupka. Odštetno - ubrzavajuće pravno sredstvo, identično onome iz ZoSuda/05, dostupno je samo u iznimnim situacijama odnosno u onim slučajevima kada sudac koji postupa u predmetu nije postupio u roku za donošenje odluke koji mu je odredio predsjednik suda…
3. IZVJEŠĆE USTAVNOG SUDA HRVATSKOM SABORU
Uvodno obrazlažući razloge pisanja izvješća, Ustavni je sud zakonodavcu skrenuo pažnju na činjenicu da je …ESLJP 30. srpnja 2020. donio tri presude protiv Republike Hrvatske (Mirjana Marić protiv Hrvatske, br. 9849/15; Glavinić i Marković protiv Hrvatske, br. 11388/15 i 25605/15; te Kirinčić i drugi protiv Hrvatske, br. 31386/17) u kojima se bavio pitanjima povrede prava na suđenje u razumnom roku zajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije, ali i učinkovitosti pravnih sredstava za zaštitu tog prava, u smislu članka 13. Konvencije koji od država ugovornica zahtijeva da u svojem pravnom sustavu osiguraju djelotvorna pravna sredstva za zaštitu prava i sloboda iz Konvencije. U sva tri predmeta utvrdio je povredu prava na suđenje u razumnom roku (članak 6. stavak 1. Konvencije) zbog prekomjernog trajanja sudskih postupaka pred hrvatskim sudovima, ali i povredu prava na djelotvorno pravno sredstvo (članak 13. Konvencije) za zaštitu tog prava. Nastavio je, potom da se zbog toga u navedenim predmetima …postavilo pitanje jesu li podnositelji dužni podnijeti zahtjev za suđenje u razumnom roku kako to predviđa ZoSud/13 prije nego se obrate ESLJP-u, u smislu članka 35. stavka 1. Konvencije... konstatirajući da je ECHR …utvrdio da se takvo sredstvo ne može smatrati djelotvornim u smislu članka 13. Konvencije… Naposljetku, Ustavni je sud u zaključku izvješća naveo da …nema sumnje da je najučinkovitije rješenje za sprječavanje nerazumno dugog trajanja sudskih postupaka pravno sredstvo namijenjeno ubrzanju postupka, dok do povrede još nije došlo. Takvo pravno sredstvo treba ponajprije imati preventivnu svrhu kako bi spriječilo da do povrede prava na suđenje u razumnom roku uopće dođe. Međutim, praksa pokazuje da sredstvo za ubrzanje postupka koje predviđa članak 64. stavak 1. točka 1. ZoSuda/13 ne ispunjava svoju preventivnu ulogu jer će zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, u pravilu, biti usvojen samo ako postupak već predugo traje, odnosno samo ako predsjednik suda smatra da postupak predugo traje… Dakle, to sredstvo ne može se koristiti radi sprječavanja predstojeće povrede prava na suđenje u razumnom roku. Nadalje, pravno sredstvo namijenjeno samo ubrzanju postupka ne može biti učinkovito za ispravljanje onih situacija u kojima postupak već predugo traje odnosno u kojem je već došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku. Ono stoga mora biti popraćeno i odštetnim pravnim sredstvom. To je zato jer žrtva povrede nekog Ustavom odnosno Konvencijom zajamčenog prava ili slobode prestaje biti žrtvom te povrede kumulativnim ispunjenjem dviju pretpostavki: utvrđenjem povrede prava ili slobode zajamčene Ustavom odnosno Konvencijom, te dodjeljivanjem odgovarajuće novčane naknade za tako utvrđenu povredu… Međutim, takvo kombinirano, ubrzavajuće - odštetno pravno sredstvo kakvo predviđa sadašnji zakonodavni model nije u skladu s člankom 13. Konvencije. Ono je, kako je već naprijed rečeno, neučinkovito jer se može koristiti samo u onoj situaciji u kojoj sudac propusti donijeti odluku u naloženom mu roku. Drugim riječima, postojeća pravna sredstva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku učinkovita su za popravljanje onih situacija u kojima je do povrede već došlo, a sudac kojemu je naloženo donijeti odluku u određenom roku to propusti učiniti. Međutim, nisu učinkovita za sprječavanje predstojećih povreda prava na suđenje u razumnom roku, kao ni u onim situacijama u kojima je do povrede već došlo, a sudac u naloženom mu roku donese odluku, jer stranka u tom slučaju nema na raspolaganju odštetno pravno sredstvo za već utvrđenu povredu… Zaključujući izvješće, Ustavni sud je apostrofirao da …ocjenjuje da sadašnji zakonodavni model ne ispunjava svoju svrhu u navedenim situacijama te da ga je potrebno doraditi.
4. NORMATIVNI PRIJEDLOZI DE LEGE FERENDA
Konačno, u ovom ćemo dijelu predmetnog stručnog rada deklarirati neka naša normativna promišljanja i prijedloge vezane uz evidentno neizbježnu reformu instituta zaštite prava na suđenje u razumnom roku na zakonskom nivou ma kada do nje došlo odnosno ma kada zakonodavac postupio po izvješću i preporukama Ustavnog suda. Prvo, smatramo da u budućem normativnom rješenju ne bi trebalo, kolokvijalno kazano, otkrivati toplu vodu nego se vratiti na normativno rješenje iz 2005. uz, dakako, pravno nadograđivanje i normativno modificiranje tadašnjeg normativnog okvira temeljem višedesetljetne judikature koja je u praksi iznjedrena u više od šesnaest godina koliko je prošlo od kada je 2005. po pri puta zaštita prava na suđenje u razumnom roku regulirana kao zakonski institut. Osim toga, takvo bi normiranje bilo i u skladu s mišljenjem ESLJP-a koji je expressis verbis deklarirao stav po kojem je pravno sredstvo za zaštitu ovog prava sadržano u odredbama ZoSuda/05 imalo kombinirani ubrzavajuće – reparacijski karakter pa je, kao takvo, bilo djelotvorno u smislu odredbe čl. 13. Konvencije. Dakle, drugo, po našem bi mišljenju novi normativni okvir trebao biti svojevrsni amalgam dobrih normativnih rješenja iz sadavrijedećeg i derogiranog zakona odnosno ZoSuda/05. Stoga se, treće, treba vratiti na normativno rješenje po kojem je pravno sredstvo za ubrzavanje postupaka zahtjev za zaštitom prava na suđenje u razumnom roku. Odnosno, treba se vratiti na normativno rješenje po kojem će nadležni sud, ukoliko zahtjev ocijeni odnosno utvrdi osnovanim, odrediti rok, pa nama ne dulji od 6 mjeseci, u kojem sud pred kojim je postupak u tijeku mora odlučiti o pravu ili obvezi ili o sumnji ili optužbi za kažnjivo djelo zahtjevatelja i potonjem, in cumulo, odrediti primjerenu naknadu zbog povrede njegovog prava na suđenje u razumnom roku. Četvrto, aktivno legitimirani zahtjevatelj i nadalje treba biti stranka u sudskom postupku koja smatra da nadležni sud nije odlučio u razumnom roku o njezinom pravu ili obvezi ili o sumnji ili optužbi za kažnjivo djelo. Peto, u pogledu sudske nadležnosti, mnogo smo skloniji starom rješenju po kojem bi o zahtjevu odlučivao neposredno viši sud, i to predsjednik suda kao sudac ovlašten za obavljanje sudskoupravnih poslova, a ako se zahtjev odnosi na postupak koji je u tijeku pred Visokim trgovačkim sudom, Visokim upravnim sudom, Visokim kaznenim sudom ili Visokim prekršajnim sudom, o zahtjevu bi odlučivalo tročlano vijeće Vrhovnog suda. Šesto, zadržalo bi se normiranje po kojem je posrijedi hitan postupak koji se provodi uz odgovarajuću primjenu pravila o izvanparničnom postupku, u pravilu bez održavanja ročišta, a u skladu s navedenim bi, po našem mišljenju, trebalo skratiti i rokove za postupanje. Neposredno bi viši sud o zahtjevu za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku morao odlučiti u roku od 30 ili, maksimalno, 60 dana uz opasku da bi zahtjevatelj, u slučaju neodlučivanja u roku, stjecao pravo na žalbu. Protiv prvostupanjskog rješenja mogla bi se, u roku od 8 dana, podnijeti žalba tročlanom vijeću Vrhovnog suda. Ako se zahtjev odnosi na postupak koji je u tijeku pred Vrhovnim sudom o žalbi bi odlučivalo peteročlano vijeće tog suda. Sedmo, kao dobra bi važeća normativna rješenja trebalo inkorporirati odredbe po kojoj bi predsjednik neposredno višeg suda, u roku od 15 dana od primitka zahtjeva, morao zatražiti od suca koji postupa u predmetu izvješće o duljini trajanja postupka, razlozima zbog kojih postupak nije okončan i mišljenje o roku u kojem se predmet može riješiti, a po potrebi izvršiti i neposredan uvid u spis predmeta, te obvezu suca koji postupa u predmetu da izvješće dostavi odmah, a najkasnije u roku od 8 dana od dana traženja, kao i odredbu, utemeljenu na judikaturi Ustavnog suda i ESLJP-a, po kojoj bi kod odlučivanja o osnovanosti zahtjeva, ali nota bene i iznosu primjerene novčane naknade, osobito moralo biti vođeno računa o vrsti predmeta, činjeničnoj i pravnoj složenosti potonjeg, ponašanju stranaka i postupanju suda. Osmo, kao dobra rješenja treba zadržati i odredbu po kojoj se pozitivno rješenje dostavlja predsjedniku suda pred kojim je došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku, predsjedniku Vrhovnog suda i Ministarstvu nadležnom za poslove pravosuđa, a temeljem kojeg potonje, u roku od 3 mjeseca od dana podnošenja zhtjeva, oštećeniku naknadu isplaćuje iz sredstava državnog proračuna. Deseto, novo rješenje, poput trenutnog odnosno vrijedećeg, nikako i nipošto ne smije sadržavati odredbu koja nadležne sudove limitira u određivanju iznosa naknade. Upravo suprotno, po našem bi mišljenju u ovom kontekstu novi zakon trebao sadržavati rješenje po kojem bi u takvim predmetima, dakle predmetima koji traju desetljećima i u kojima dolazi na najtežih oblika povrede predmetnog ustavnog i konvencijskog prava, umjesto limitiranja iznosa primjerene novčane naknade, trebalo normirati rješenje temeljem kojeg bi iznos primjerene novčane naknade progresivno rastao s jačinom odnosno težinom povrede prava što je, uostalom, u skladu i s načelom potpune naknade štete kao jednim od bazičnih odštetnopravnih načela. Osim toga, s aspekta je državnog proračuna iz kojeg se isplaćuju navedene naknade njihov kumulativni iznos na godišnjoj razini doista beznačajan i zanemariv.
5. ZAKLJUČAK
Zaključno, umjesto klasičnog zaključka, smatramo potrebnim dometnuti dvije opaske. Prvo, kolika je mudrost sublimirana u latinskoj poslovici legem brevem esse oportet prezentira činjenica da je institut zaštite prava na suđenje u razumnom roku u Zakonu iz 2005. bio normiran u svega 2 zakonska članka, a u sadavrijedećem Zakonu u njih čak 8. Međutim, kako je pokazala praksa, a sada i mišljenje EsljP-a, prijašnje je zakonsko normativno rješenje, unatoč i usprkos kratkoći normiranja, bilo kudikamo efikasnije i učinkovitije od važećeg i predstavljalo je djelotvorno pravno sredstvo za ubrzanje sudskih postupaka, s jedne strane, a s druge strane omogućavalo reparaciju oštećenicima pričinjene štete zbog povrede ovog prava u obliku isplate primjerene novčane naknade. Drugo, iako je od donošenja izvješća proteklo više od godinu dana, Hrvatski sabor ne samo da nije postupio po mišljenju Ustavnog suda i izvršio normativne promjene uređenja ovog instituta kako bi isti predstavljao djelotvorno pravno sredstvo odnosno instrument u smislu odredbe članka 13. ECHR-a, nego skrećemo pažnju na činjenicu da je 01. ožujka 2022. na snagu stupio Zakon o izmjenama i dopunama zakona o sudovima[4]. Međutim, iako je potonji prošao redovnu saborsku zakonodavnu proceduru i izglasan je nakon dva saborska čitanja, tom najnovijom zakonskom novelom nije postupljeno po izvješću Ustavnog suda iz prostog razloga jer izmjene i dopune uopće ne uključuju odnosno ne obuhvaćaju institut zaštite prava na suđenje u razumnom roku. Stoga, ne preostaje nam nego konstatirati da je zakonodavac posvema ignorirao navedeno izvješće Ustavnog suda, i to unatoč činjenici da je mijenjan i dopunjavan, nakon objavljivanja izvješća, upravo propis odnosno Zakon koji regulira predmetni institut. Retorički se, stoga, pitamo, hoće li Ustavni sud u sklopu svojih ustavnih i zakonskih obveza i ovlaštenja reagirati na ovakvu, da se kolokvijalno izrazimo, rukavicu bačenu u lice koju mu je u lice bacio Hrvatski sabor odnosno u njemu vladajuća većina? Pitanje je retoričko jer smo odgovor na njega već dobili u nekim sličnim slučajevima…
[1] Ustavni sud Republike Hrvatske, U-X-4090/2020 od 23. veljače 2021.
[2] Ustav Republike Hrvatske (NN 85/10 – pročišćeni tekst i 5/14), čl. 29/1.
[3] Konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda (NN, Međunarodni ugovori, broj 18/97, 6/99 -proćišćeni tekst, 8/99 -ispravak, 14/02 i 1/06), čl. 6.1.
[4] Zakon o izmjenama i dopunama zakona o sudovima (NN 21/22)